ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И ДО СЪВЕТА относно управлението на средства от ЕС в България

1. ВЪВЕДЕНИЕ

България получи значителна финансова и техническа подкрепа от Европейския съюз в периода преди присъединяването си и отговаря на критериите за постоянни високи равнища на финансово подпомагане в рамките на настоящата финансова перспектива за периода 2007–2013 г. (6,852 млрд. EUR само от структурните фондове).

Предприсъединителната подкрепа – програмите ФАР, САПАРД (селско стопанство) и ИСПА (инфраструктура) – и временната финансова подкрепа, предвидена в Акта за присъединяване – Преходният финансов инструмент и Инструментът за улесняване на бюджетните парични потоци и за подпомагане изпълнението на Шенгенското споразумение – бяха предназначени да помогнат на България да консолидира социално-икономическата реформа и да се подготви за усвояването на по-големи суми от структурните фондове.

Тези програми са на различни етапи от своето изпълнение, но не са сключени договори за всички средства и все още има значителни суми, които трябва да бъдат платени. Структурните фондове и други програми (като Инструмента за подпомагане изпълнението на Шенгенското споразумение), включени в настоящите финансови перспективи, са на ранен етап на изпълнение, като досега са направени само авансови плащания.

Въпреки че за различните програми има различни специфични условия за изпълнение, стандартите за управление и финансов контрол, които трябва да бъдат изпълнени, са еднакви. Например трябва да бъдат прилагани строги процедури за възлагане на обществени поръчки (например при търгове, оценяване и възлагане на договори) и да бъде упражняван строг финансов контрол. Европейският съюз предоставя финансиране едва след като бъде доказано и сертифицирано стабилно финансово управление.

България среща трудности при много от тези програми и трябва да покаже, че са създадени структури за стабилно финансово управление, които функционират ефективно. Административният капацитет е слаб. Освен това, има сериозни твърдения за нередности, както и подозрения за измами и конфликти на интереси при възлагането на договори. Разследвания, водени от Службата на ЕС за борба с измамите OLAF, на управлението на средствата от ЕС от страна на българските власти доведоха до временно спиране на средства по предприсъединителните фондове и замразяване на
плащанията по различни други финансови инструменти.

Имайки предвид отговорността, която носи по силата на Договора за изпълнението на бюджета, и по-специално необходимостта от стабилно финансово управление на средствата от ЕС и от защитаване на разходите в бюджета на ЕС, Европейската комисия смята за необходимо да информира Европейския парламент и Съвета, т.е. бюджетния орган, за ситуацията в България, за стъпките, които Комисията предприема, и за коригиращите действия, които българските власти са извършили или се очаква да извършат.

Настоящият доклад не е изчерпателен. Той разглежда ситуацията при основните програми за финансиране, съдържа преглед на взетите до момента мерки и дава насоки за следващи стъпки. Ситуацията е сериозна. Признавайки измеренията на проблема, българското правителство предприе наскоро редица коригиращи действия. То започна да работи по процедурни и законодателни промени, необходими за ефективно решаване на проблема с конфликта на интереси, за постигане на прозрачност и ефикасност при процедурите по възлагане на обществени поръчки, за внасяне на изменения в законодателството, за поправяне на нередностите и за даване на правомощия на националния ръководител (НР). Бяха извършени назначения на ключови постове на високо равнище – като назначаването на заместник министър-председател, отговарящ за координирането на средствата от ЕС, който същевременно ръководи българската служба за координиране
на борбата с измамите. Бяха назначени нови ръководители на органа за одит и на Централното звено за финансиране и договаряне (ЦЗФД). Това са стъпки в правилната посока. Но всичко това трябва да бъде последвано от надеждни структурни коригиращи действия и основна реформа.

2. СИТУАЦИЯ ПРИ РАЗЛИЧНИТЕ ФИНАНСОВИ ИНСТРУМЕНТИ

2.1. Финансови инструменти, при които има нередности или недостатъци

2.1.1. ФАР/Преходен финансов инструмент

Програмите ФАР и Преходен финансов инструмент оказват подкрепа на България да завърши институционалните реформи и да се подготви за усвояването на подпомагане в много по-големи размери от структурните фондове. Общият размер на предоставената сума в България по програми ФАР и Преходен финансов инструмент за периода 2004–2007 г., която все още е в процес на усвояване, е около 650 млн. EUR.

Крайният срок за сключването на договори е ноември 2008 г. за средства по ФАР и декември 2009 г. за средства по Преходния финансов инструмент. Средствата се управляват от българските власти съгласно разширената децентрализирана система за изпълнение посредством четири изпълнителни агенции, които бяха акредитирани от Комисията през юни 2007 г.

Проблеми

Мониторингът и одитите показват сериозни слабости в системите за управление и контрол и насочват вниманието към редица нередности, случаи, в които има подозрения за измами, и конфликти на интереси между управлението на програмата и изпълнителите. През февруари службите на Комисията временно преустановиха плащанията към две изпълнителни агенции – Централното звено за финансиране и договаряне (ЦЗФД) и Изпълнителната агенция към Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) – и поискаха тези агенции да извършат коригиращи действия, за да подобрят системите си за управление и контрол. Към настоящия момент българските власти не са предприели всички необходими стъпки, за да гарантират прилагането на стабилно финансово управление, нито адекватни последващи действия във връзка с установените нередности.

Следващи стъпки

Понастоящем Комисията отнема правото на двете изпълнителни агенции (ЦЗФД и МРРБ) да управляват помощ по програма ФАР и Преходния финансов инструмент. Следователно ЦЗФД и МРРБ вече не могат да сключват договори по тези програми. Това ще засегне финансиране на стойност 250 млн. EUR, за което все още не са сключени договори. Договорите за туининг са
изключени от настоящото решение, тъй като не са установени нередности при управлението им. Тези договори се управляват в тясно сътрудничество с партньорската държава-членка.

Освен това, Комисията запазва в сила временното преустановяване на плащанията към тези две агенции. Комисията ще следи ситуацията отблизо с оглед на по-нататъшните стъпки, които българските власти предприемат, за да гарантират стабилно финансово управление и последващи действия във връзка с установените нередности.

2.1.2. САПАРД

България отговаря на критериите за финансиране по САПАРД в размер на 445 млн. EUR, от които досега са платени 235 млн. EUR.

Проблеми

Наблюдават се три групи проблеми във връзка със САПАРД. Първата група проблеми са свързани с проекти на стойност 26 млн. EUR, които понастоящем се разследват от OLAF във връзка с трудности по изпълнението, дължащи се на измами и вероятно корупция. Изглежда, че наскоро българските власти са започнали процедури по обратно вземане на дадени вече суми.

Втората група проблеми е свързана с разследването на действия на бившия изпълнителен директор на агенция САПАРД във връзка с мярка, по която общият размер на разходите е 10 млн. EUR. Изпълнителният директор бе уволнен през 2007 г. заради твърдения за извършени нарушения при управлението на Държавен фонд „Земеделие“. Първоначално българските власти заявиха, че твърденията не се отнасят до управлението на средствата по САПАРД. Въпреки това, при последвало разследване българската прокуратура повдигна обвинения срещу бившия изпълнителен директор за „неоправдано одобряване на проекти“ по мярката „инвестиции в пазари на едро“. Срещу него бе започнато наказателно производство.

Третият проблем е свързан със заключенията на направен наскоро от службите на Комисията одит, обхващащ сумата от 105 млн. EUR, която трябва да бъде платена от САПАРД на бенефициерите (сумата представлява 63 % от оставащата обща сума, която трябва да бъде предоставена по програмата). При одита бяха установени сериозни недостатъци по отношение на системата за контрол на инвестиционната помощ за три основни мерки по програмата.

Следващи стъпки

Комисията уведоми националния ръководител (наричан по-нататък НР) за резултатите от одита на трите инвестиционни мерки и поиска да бъде приложен план за действие. НР трябва да представи на Комисията този план за действие заедно с график за изпълнението му до 31.7.2008 г. Освен това, Комисията информира българските власти че бъдещите заявки за плащания от НР до Комисията за допълнителни разходи по тези три мерки временно се преустановяват, докато България не коригира системата си по удовлетворителен за Комисията начин. НР трябва да уведоми Комисията до септември 2008 г. за необходимите подобрения, които да бъдат направени в системата.

Комисията ще разгледа възможността за възобновяване на плащанията, когато получи информация от българските власти, че се прилага коригиращо действие, и тази информация бъде потвърдена от независим орган за одит. Плащанията от НР към крайните бенефициери по мерките следва да бъдат подновени caмo когато плана за действие е изпълнен.

2.1.3. ИСПА – Кохезионен фонд

Много държави-членки срещнаха трудности с навременното изпълнение на инвестициите в трансевропейската мрежа и в инфраструктурата, свързана с околната среда, но темпото на България е изключително бавно. Към настоящия момент едва 18 % (156 млн. EUR от наличното финансиране в размер на 879 млн. EUR) са усвоени за тези проекти, които бяха започнати по
предприсъединителния инструмент ИСПА, но понастоящем се приключват по правилата за Кохезионния фонд. През декември 2007 г. Комисията поиска от националните власти да представят план за действие за ускоряване на изпълнението на проекти, определени като проблемни. Този план за действие бе разгледан от отговорните министерства и от службите на Комисията и бяха набелязани конкретни причини за закъснението, както и необходими подобрения. Подобренията трябва да бъдат направени бързо, за да се гарантира, че всички проекти ще бъдат изпълнени преди крайния срок за сертифициране на разходите, който е краят на 2010 г.

Проблеми

През януари 2008 г. в българската преса се появиха обвинения срещу изпълнителния директор на фонд „Републиканска пътна инфраструктура“ (ФРПИ) за конфликт на интереси, свързан с подписването на договори между ФРПИ и строителна фирма, контролирана от негов роднина. Освен това, двама служители на ФРПИ, отговарящи за усвояването на средствата от ЕС, бяха
арестувани и обвинени във вземането на подкупи.

На 24 януари 2008 г. Комисията изпрати до Министерството на финансите писмо, в което поиска да се прекъснат плащанията към трите текущи проекта на ФРПИ по Кохезионния фонд (бивш ИСПА) и ФРПИ да не подписва нови договори по програмите за 2007–2013 г., докато случаят не бъде задълбочено разследван и не бъдат предприети необходимите коригиращи действия. Впоследствие изпълнителният директор бе сменен.

Финансирането за сектора на пътищата (144 млн. EUR за текущи проекти по Кохезионния фонд (бивш ИСПА) бе прекъснато и в момента се подготвя официално преустановяване. Спирането на подписването на нови договори в сектора на пътищата (по програмите за 2007–2013 г.) продължава да е валидно. В резултат на разследванията първите одиторски доклади, предадени от Министерството на финансите на Комисията, не успяха да убедят Комисията, че ФРПИ ще бъде в състояние да изпълнява правилно проектите по Кохезионния фонд. Комисията препоръча да бъде извършен независим одит, който след това да бъде използван и като основа за изготвяне на конкретен и подробен план за действие за подобряване на системите за управление и контрол във ФРПИ. На 18 юни 2008 г. службите на Комисията получиха одиторски доклад, изготвен от международна одиторска фирма от името на българските власти, както и подробен план за действие, основан на „предварителните“ заключения на тази одиторска фирма.

Следващи стъпки

Назначеният наскоро заместник министър-председател за фондовете на ЕС е уведомен за проблемите и работи за укрепването на общата система за координиране и изпълнение за структурните фондове в България. С цел опростяване и укрепване на системата за изпълнение българските власти намалиха неотдавна броя на управляващите органи за проекти по бившия ИСПА.

В резултат на тази промяна Министерството на транспорта ще може да упражнява по-строго наблюдение и контрол върху ФРПИ. Едно от основните заключения в доклада на външните одитори е, че е необходимо да се извършат по-нататъшни проверки, по-специално по отношение на няколко случая, при които може да има конфликт на интереси. В момента българските власти организират такива проверки.

Паралелно с това бяха предприети първоначални действия за промени от по-общ характер в организационната структура на ФРПИ. Това следва да бъде възприето като основна първа стъпка в посочения по-горе план за действие.Навременното и ефективно изпълнение на плана за действие ще бъде ключов елемент от оценката на съответствието за оперативните програми за регионално развитие и транспорт, по които ФРПИ е бенефициер. Сроковете за приключването на тази оценка са между септември и ноември 2008 г.

Сертифицирането на разходите за тези оперативни програми зависи от положителна оценка на съответствието от органа за оценка на съответствието. Комисията ще прегледа изпълнението на плана за действие на ФРПИ по-късно тази година. Въз основа на този преглед тя ще реши дали системата за мониторинг и контрол и административният капацитет на фонда са достатъчно укрепени и дали сключването на договори и финансирането могат да бъдат подновени.

2.2. Финансови инструменти в началната фаза

Редица програми са едва в началната фаза на изпълнение. Това означава, че на този етап се правят само авансови плащания и че Комисията разглежда дали системите за управление и контрол, въведени от България, за да се гарантира стабилно финансово управление на съответните фондове, са достатъчно надеждни.

2.2.1. Регионални фондове и Кохезионен фонд

Средствата от регионалните фондове и Кохезионния фонд за България възлизат на 5 667 млн. EUR за периода 2007–2013 г. Подготовката и изпълнението на новия период за структурните фондове в България започнаха много добре. Всички програми бяха представени и одобрени навреме, като понастоящем реалното изпълнение на няколко оперативни програми напредва.

Както се предвижда в правното основание на кохезионната политика, понастоящем българските власти изготвят цялостна оценка на съответствието на системата за управление на структурните фондове и Кохезионния фонд.

Отговорност за изготвянето на оценката носи националният орган за одит, като укрепването на неговите функции продължава да поражда големи притеснения у Комисията. През юни 2008 г. бе назначен нов директор на органа за одит и бе подписан рамков договор за използване на услугите на външни одитори.

Комисията приветства тези две стъпки, но те трябва да бъдат последвани от по-нататъшни действия, насочени по-специално към значително увеличаване на вътрешния административен капацитет на органа.

2.2.2. Европейски социален фонд

Европейският социален фонд участва в съвместното финансиране на две оперативни програми в България – оперативна програма „Развитие на човешките ресурси“ и оперативна програма „Административен капацитет“.

Двете програми възлизат на 1,185 млрд. EUR. Те бяха приети през октомври 2007 г., а първите схеми и операции за безвъзмездно подпомагане стартираха през 2008 г. Съгласно съответната финансова разпоредба (Регламент 1083/2006) досега са извършени само автоматични авансови плащания в размер на 59 млн. EUR. През втората половина на 2008 г.

Комисията ще извърши оценка на съответствието на използваните от България системи за управление и контрол относно разходите по Европейския социален фонд въз основа на данни, представени от българските власти.

Следващи стъпки

Посредством оценката на съответствието трябва да се даде уверение, че установените от България системи са в съответствие със съответния финансов регламент и могат да гарантират стабилно финансово управление и ефикасно изпълнение на дейностите по Социалния фонд. Докато тази оценка не бъде одобрена от Комисията, разходите по проектите не могат да бъдат възстановени на българските власти. Очаква се българските власти да предадат своята документация за оценка през лятото или в началото на есента тази година.

2.2.3. Европейски фонд за рибарство

Европейската комисия одобри през декември 2007 г. оперативната програма за сектора на рибарството в България за периода 2007–2013 г. Общият размер на допустимите публични разходи по програмата възлиза на 107 млн. EUR, от които 80 млн. EUR представляват подпомагане от ЕС посредством Европейския фонд за рибарство (ЕФР). Програмата обхваща цялата територия на България, която е обозначена като регион в рамките на целта за сближаване.

Досега е извършено само едно авансово плащане, а оценката на съответствието се очаква до декември 2008 г. Ефективното стартиране на програмата е предвидено за септември 2008 г., когато ще бъде публикувана първата покана за представяне на предложения за проекти. За изпълнението на оперативната програма по ЕФР отговаря Националната агенция за рибарство и аквакултури (НАРА). Понастоящем агенцията е в процес на укрепване на административните си структури, които работят по изпълнението на оперативната програма и общата политика за рибарството.

Следващи стъпки

Подобно на други програми по структурните фондове възстановяването на разходи, направени по проекти, зависи от удовлетворителна оценка на съответствието. В допълнение, регламентите относно ЕФР предвиждат редица възможности за временно преустановяване, спиране или внасяне на финансови корекции в бюджетните кредити за оперативната програма, когато са налице нередности или системни пропуски в системата за управление и контрол.

Към програмата в сектора на рибарството, както и към структурните и земеделски програми, се прилага интегриран подход за одит.

2.2.4. Инструмент за улесняване на бюджетните парични потоци и за подпомагане изпълнението на Шенгенското споразумение

България е бенефициер по Инструмента за улесняване на бюджетните парични потоци и за подпомагане изпълнението на Шенгенското споразумение, като предоставените от Общността средства възлизат на 239,5 млн. EUR. В съответствие с член 32 от Акта за присъединяване, който посочва, че най-малко 50 % от цялата сума трябва да се използват за дейности по външните граници на Съюза и за прилагане на достиженията на правото от Шенген, България задели 161 млн. EUR (67 %) за частта за Шенген на инструмента.

Следващи стъпки

Българските власти трябва да осигурят стабилно управление и контрол за частта за Шенген от инструмента, по-специално по отношение на практиките за сключване на договори и за възлагане на обществени поръчки. Изобщо не е ясно дали посоченото в точка 2.1.1. по-горе Централно звено за финансиране и договаряне (ЦЗФД), което среща трудности, свързани с финансиране по програма ФАР, ще бъде в състояние да предостави необходимите уверения.

ЦЗФД трябва да създаде процедурни гаранции, за да се гарантира избягването на потенциални или съществуващи конфликти на интереси при оценката на оферти. В случай на сериозни недостатъци при системите за управление и контрол могат да бъдат направени значителни финансови корекции и/или обратно вземане на дадени вече суми при уравняването на сметките.

2.2.5. Фондове по Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“

България участва в общата програма, като предназначените средства са в размер на 1 млн. EUR (за 2 от тези фондове) за 2007 г. и на 1,8 млн. EUR (за 3 от четирите фонда) за 2008 г.

Следващи стъпки

Българските органи, които са натоварени с управлението на фондовете по Общата програма „Солидарност и управление на миграционните потоци“, трябва да укрепят административния си капацитет, за да подготвят програмите и да работят със системите за контрол. Капацитетът за усвояване трябва да се подобри както на равнище възлагащи органи, така и на равнище бенефициери.

2.3. Сътрудничество с OLAF

OLAF разследва случаи, свързани с финансиране по ФАР и САПАРД. Службата насочва вниманието към някои основни слабости в административния капацитет и капацитета на съдебната власт в България.

Липсва ангажимент за предприемане на решителни и бързи действия в сътрудничество с други публични органи, когато бъде установена измама.

Например Държавен фонд „Земеделие“ (ДФЗ) – българският орган, който се занимава с плащанията по САПАРД – не е проявил активност в случаи, при които има твърдения за нередности, за конфликт на интереси или за измами, засягащи финансиране от Общността.

Наблюдават се сериозни недостатъци в сътрудничеството и координацията между различните органи, които работят по
тези въпроси. По случая със САПАРД изглежда, че Върховната касационна прокуратура (ВКП) не е успяла да представи доказателства на ДФЗ, които да позволят на фонда да започне процедури по обратно вземане на дадени вече суми.

От друга страна, когато ДФЗ започне такива процедури по обратно вземане на дадени вече суми, случаят се поема от службите за държавни вземания към Министерството на финансите. ДФЗ няма повече задачи по случая и процесът спира. На практика това означава, че няма централна структура, която да поеме отговорността, и в крайна сметка няма механизъм, който да възпира лошата практика.

Съдебните органи в България имат склонност да прилагат подход, при който един случай се разделя на по-малки елементи, което възпрепятства ефективното разследване и постигането на ефективен съдебен резултат. Освен това, има примери за съдебни производства, които са били започнати, но после са били прекратени без основание, което е попречило на разследването, извършвано от OLAF.

В допълнение, OLAF установи случаи на нарушаване на поверителността, неправилно предаване и изтичане на поверителна информация. Налице са сериозни подозрения за участие на организираната престъпност. Назначеният наскоро заместник министър-председател е уведомен за ситуацията и започна коригиращи действия. Поет бе ангажимент да се подготви и приеме закон с цел да се улесни работата на OLAF и да се окажа съдействие на службата, когато извършва контрол на място съгласно Регламент (ЕО, Евратом) № 2185/96.

OLAF работи в тясно сътрудничество с българските власти, за да се гарантира, че заключенията, които ще бъдат направени от случаите, свързани със САПАРД, ще бъдат изцяло взети предвид при съдебното обработване и контрола на настоящи и бъдещи случаи.

3. ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Предвидените за България средства от ЕС представляват практическото изражение на солидарността на Съюза с българските граждани. Целта на тези средства е да се помогне на регионите в по-неблагоприятно положение в България, да се привлекат нужните инвестиции в транспортната, телекомуникационната и енергийната инфраструктура, да се насърчи конкурентоспособността и социалното сближаване и да се засилят икономическите резултати и икономическата стабилност на страната.

За ефикасното използване на тези средства са необходими ефективни и надеждни структури за управление и финансов контрол, които да насърчат стабилното изпълнение в рамките на целия цикъл на проекта – от оценката за осъществимост и
изготвянето на проекта до подаването на оферти и сключването на договор, както и по отношение на предварителния и последващия контрол и оценка.

България не е в състояние да се възползва пълноценно от това подпомагане поради сериозни слабости в административния и съдебния капацитет на местно, регионално и централно равнище. Българската държавна администрация страда от голямо текучество на персонал, непривлекателни заплати, които създават предпоставка за корупция, и
остарели, централизирани процедури. По-специално, колебанието да се използват изпълнителни правомощия за отстраняване на нередности и измами посредством незабавно обратно вземане на дадени вече средства или други защитни мерки и липсата де факто на независимост на националния орган за одит и на изпълнителните агенции пораждат сериозни притеснения.

Липсата на отчетност и прозрачност при обществени поръчки, свързани със средства от ЕС, е сериозен проблем. Корупцията по високите етажи и организираната престъпност изострят тези проблеми, свързани с обща слабост на административния и съдебния капацитет.

Както се подчертава във всички доклади на Комисията по механизма за проверка и сътрудничество, включително в доклада, приет заедно с настоящото съобщение, необходими са траен ангажимент и резултати в борбата с корупцията и организираната
престъпност. Това се отразява пряко на административния капацитет на България, а оттам и на нейната способност за осигуряване на стабилно управление и ефикасно усвояване на средства от ЕС.

Необходимо е България не само да укрепи значително административния си капацитет, но и да намали драстично предпоставките за корупция по високите етажи и да се бори ефективно с организираната престъпност.

Нужно е да се предприемат незабавни действия, тъй като сроковете за сключване на договори за някои от средствата наближават, а след изтичането на тези срокове България няма да може да използва тези средства. Необходимо е България:

• да укрепи административния капацитет за управлението на средства от ЕС, като гарантира стабилност, обучение и техническа експертиза на персонала. При назначенията на ръководни длъжности трябва да се избягват потенциални конфликти на интереси.
• да премахне съществуващите или потенциалните мрежи от конфликти на интереси в цялостното управление на средствата.
• да подобри надзора и прозрачността на процедурите за обществени поръчки на централно, регионално и местно равнище при стриктно спазване на приложимите правила на ЕС.
• да засили контрола върху законността и редовността на разходите посредством извършването на истински и редовни проверки и одити на място по всички програми за финансиране.
• да гарантира, че финансирането от ЕС е защитено и при необходимост, че изпълняващите или надзорните органи незабавно и директно издават разпореждания за обратно вземане на дадени вече средства, когато са установени нередности или измами.
• да уведоми незабавно Комисията за нередности или измами, независимо дали са потвърдени или има само подозрения. Трябва да се въведат ясни дефиниции за нередности и измами, както и инструкции за процедурите, които да бъдат следвани при уведомяването за тях.
• да вземе мерки за предотвратяване на нарушаването на поверителността и на неправилното предаване и изтичането на поверителна информация, за да се позволи правилният обмен на информация, който не възпрепятства разследванията и правните процедури.
• да вземе бързо предпазни, коригиращи или дисциплинарни мерки, когато това е необходимо, и да уведоми Комисията за тях.
• да надгради направените първоначално стъпки за подобряване на координацията между министерствата, между различните заинтересовани лица, както и между централните, регионалните и местните органи.

Наскоро бяха направени първи стъпки на национално равнище за справяне с тези сериозни недостатъци при управлението и финансовия контрол на програмите. Тези действия са положителни, в правилната посока и трябва да продължат. Комисията е готова да предостави съвети и да окаже подпомагане и подкрепа на България за решаването на тези проблеми. Тя приканва държавите-членки също да помогнат на България, като продължават да предоставят на страната независима експертиза на
високо равнище.

Веднага щом България вземе необходимите коригиращи мерки, за да подобри финансовото управление и затегне системите за контрол, Комисията има готовност да отмени решението си за отнемане на акредитацията на двете засегнати изпълнителни агенции – Централното звено за финансиране и договаряне и Изпълнителната агенция към Министерството на регионалното развитие и благоустройството.

ДОКЛАД НА КОМИСИЯТА
ДО ЕВРОПЕЙСКИЯ ПАРЛАМЕНТ И ДО СЪВЕТА
относно напредъка на България по механизма за сътрудничество и проверка

1. ВЪВЕДЕНИЕ

При присъединяването си към ЕС през 2007 г. България все още бе изправена пред сериозни предизвикателства, свързани с функционирането на съдебната система и борбата с корупцията и организираната престъпност. Комисията и останалите държави-членки определиха тези предизвикателства като преодолими, а българските власти поеха ангажимента да поправят пропуските в тези области, за да може България да поеме изцяло правата и задълженията, произтичащи от членството в ЕС. Българските власти и останалите държави-членки признаха, че са необходими задълбочена съдебна реформа и съгласувани усилия в борбата срещу корупцията и организираната престъпност, за да могат българите да упражняват правата си като граждани на ЕС и да се възползват от всички възможности, включително финансово подпомагане, които ще им предостави членството в ЕС. В по-широк контекст те признаха, че принципите, заемащи централно място в ЕС – спазване на върховенството на закона, взаимно признаване и сътрудничество въз основа на взаимно доверие – могат да бъдат приложени на практика единствено ако бъдат премахнати причините за тези проблеми.

В този контекст Комисията и останалите държави-членки отбелязаха нуждата от тясно сътрудничество с България след присъединяването, за да се гарантира, че се осъществяват реформите, необходими за укрепването на съдебната система и за борбата с корупцията и организираната престъпност. Комисията създаде механизъм за сътрудничество и проверка, за да извършва мониторинг на напредъка и да разшири подкрепата си при справянето с тези пропуски. Настоящият доклад е изготвен въз основа на информация, предоставена от българските власти и допълнена от експертни мисии, и съдържа обобщение и подробна оценка на постигнатото от България при изпълнението на показателите, включени в механизма за сътрудничество и проверка.

Това е третият доклад в шестмесечния цикъл на докладване. Оценката насочва вниманието към сериозните трудности, които срещат българските власти при отбелязването на реален напредък в съдебната реформа и в борбата с корупцията и организираната престъпност. Въпреки значителните усилия за създаване на необходимите институции и за внедряване на нужните процедури и процеси, твърде малко са резултатите, които свидетелстват, че системата работи правилно.

Би било нереалистично да се смята, че дълбоките промени ще бъдат извършени бързо. И все пак, въпреки усилията на българското правителство напредъкът бе по-бавен и по-ограничен от очакваното и нуждата от проверка и сътрудничество ще бъде налице още известно време. Съдебната система и администрацията се нуждаят от сериозно укрепване. Това отнема много време.

2. ПРОЦЕСЪТ НА РЕФОРМИ В БЪЛГАРИЯ

2.1. Постижения

България положи усилия да създаде институции и да внедри процедури и процеси, които, при условие че институциите разполагат с подходящ персонал и процесите се управляват по ефективен начин, биха могли да постигнат резултатите, очаквани от функционираща съдебна власт и администрация, в които няма корупция и заплаха от организирана престъпност.

Във връзка с реформата в съдебната система България внесе изменения в Конституцията и прие Граждански процесуален кодекс, Закон за съдебната власт и законодателство за прилагането му. Тези закони утвърждават независимостта на съдебната власт. Те предвиждаха да се създаде Висшият съдебен съвет като независим избираем орган, който следи за управлението на съдебната система.

Създаден бе независим съдебен инспекторат, който започна да функционира и предприе първите си проверки. За целите на борбата с корупцията и организираната престъпност бе създадена държавна агенция „Национална сигурност“ (ДАНС), която от началото на 2008 г. де факто упражнява правомощията си за разследване.

Агенцията изготви списък със случаи, които понастоящем се разследват под надзора на прокуратурата. Освен това, България отбеляза напредък в разследването на два важни случая със символично значение. България постигна напредък в борбата с корупцията на местно равнище посредством внедряването на нови административни процедури, по-специално за граничната полиция, с които се ограничават възможностите за корупция.

Страната затвори безмитните магазини и бензиностанции, в които се твърдеше, че се съсредоточава корупцията и организираната престъпност на местно равнище.

2.2. Резултати

Положени бяха значителни усилия за създаването на институции и за внедряването на процеси. Въпреки това, тази реформа все още не е довела до достатъчни резултати. Приемането на закони, внедряването на процедури и създаването на институции е необходимо, но не е достатъчно – законите трябва да се изпълняват, а институциите трябва да работят ефективно, за да постигат по-конкретни резултати.

В контекста на съдебната реформа продължават да са налице пропуски в Наказателния кодекс и в Наказателно-процесуалния кодекс. Приетият през 2006 г. Наказателно-процесуален кодекс не допринесе за подобряване на ефикасността на досъдебната фаза. Ролите и отговорностите не са достатъчно уточнени или добре формулирани, за да се улесни сътрудничеството между различните участници. Важни дела се връщат в прокуратурата заради дребни процедурни пропуски. Забавянето на съдебни процеси е често явление и няма процедурни гаранции, които да предотвратят забавянето на вземане на решение от съдилищата. Наказателният кодекс е остарял и е една от причините за претоварването на съдебните органи.

През април 2008 г. бе предложена реформа в правоприлагането в Министерството на вътрешните работи, която обхваща и полицията. Тази стъпка се приветства, но липсата на яснота относно ролите на различните участници в досъдебната фаза при събирането на информация, разследването и съдебното преследване по наказателни дела предизвика дискусии.

Различните гледни точки за тези роли и отговорности, които отговорните органи изразиха, създадоха несигурност и попречиха на постигането на резултати. Въпреки че новият орган ДАНС вече представи първите резултати от своите разследвания, това все още не е довело до ефективно обработване на случаите в правната система.

Административният капацитет на правоприлагащите и съдебните органи е слаб. Полицията не разполага с достатъчен и добре обучен персонал или оборудване за разследването на сложни случаи.

Ограничен е напредъкът в компютризирането на работата на съдебната власт. Няма достатъчно надеждна информация и данни за разследвания, предявяване на обвинения и съдебни решения. Това е пречка за постигането на висококачествени резултати в работата на съдебната власт и на Министерството на правосъдието.

Що се отнася до корупцията на местно равнище, бяха предприети незначителни последващи действия – едва няколко разследвания и издадени присъди – по широко разпространените твърдения за корупция и купуване на гласове по време на местните избори през ноември 2007 г. Има твърдения, че тези практики са били повторени по време на частични местни избори в поне два града в началото на юни 2008 г. Има данни за корупция в здравеопазването и образованието.

Въпреки дейностите за информиране на обществеността не бяха подадени жалби, нито сигнали от информатори. Контролът и мониторингът на конфликтите на интереси при възлагането на обществени поръчки са слаби. Липсва стратегически подход в борбата с корупцията на местно равнище. Комисията за борба с корупцията към Министерски съвет не бе активна в това отношение.

Борбата с корупцията по високите етажи и организираната престъпност не дава достатъчни резултати. Бяха придвижени няколко дела и на „войната срещу корупцията“ бе дадена гласност, но тези дела съставляват пренебрежимо малък дял от тези престъпления. Предоставената статистическа информация не е надеждна и понякога е противоречива. България постигна твърде малък напредък в замразяването или конфискуването на финансови активи, придобити по престъпен начин.

Твърденията за корупция и измами нанасят поражения и върху резултатите от програмите на ЕС за финансова помощ. Необходимо е България да укрепи съществено капацитета си за добро управление на средствата от ЕС. Това доведе до преустановяването или замразяването на дейностите по няколко програми на ЕС за финансиране. OLAF, органът на ЕС за борба с измамите, докладва, че процедурното блокиране, бавното придвижване на делата в съдебните органи, изтичането на поверителна информация и предполагаемото упражняване на влияние върху администрацията и съдебната власт възпрепятстват бързите и ефективни решения по дела за корупция и измами. Решенията относно управлението на средства от ЕС се регламентират от специфичните изисквания за контрол на съответните финансови регламенти на ЕС и свързани с тях процедури.

Придружаващ доклад съдържа подробна информация за проблемите, възникнали в контекста на финансирането от ЕС.

2.3. Необходими подобрения

Необходими са някои основни подобрения, въпреки че първият приоритет трябва бъде постигането на резултати независимо от структурните недостатъци. За това са нужни постоянна политическа воля и решимост. Трябва да се предприемат стъпки за улесняване на по-ефективното правораздаване.

Нужно е да бъдат направени корекции, включително в Наказателно-процесуалния кодекс, за да се подобри ефикасността в досъдебната фаза, да се намалят забавянията и да се предвидят гаранции, свързани със забавянията. Необходимо е цялостно реформиране на Наказателния кодекс, включително по-добро разграничаване между леки и тежки престъпления и актуализиране на определенията, за да се вземат предвид новите форми на престъпност. Важно е да се създаде по-ефективен закон за конфликта на интереси и контрола върху придобиването на имущество, тъй като сегашният проектозакон не е достатъчен за постигането на тази цел. След като бъде приет изменен закон, той трябва да бъде приложен възможно най-скоро.

Новосъздаденият Висш съдебен съвет трябва понастоящем да поеме своите отговорности в процеса на реформи и да предприеме мерки, с които да гарантира издаването от страна на съдебните органи на експедитивни и ефективни решения. Инспекторатът към Висшия съдебен съвет трябва да изготви резултатите от проактивни разследвания на процедурни пропуски и по дисциплинарни случаи, по които след това Висшият съдебен съвет да предприеме бързи последващи действия.

Правоприлагащите органи трябва да са организирани по-добре, за да се справят със сложни случаи. Трябва да се изяснят ролите и отговорностите на участниците в досъдебната фаза, така че да се постигне по-добро сътрудничество между полицията, следствието, специалните отдели и прокуратурата. Настоящият дебат относно реформата в досъдебната фаза създава несигурност и пречи на постигането на резултати по текущи разследвания. По-специално, трябва да бъдат кодифицирани точното взаимодействие между полицията, ДАНС и прокуратурата.

Разследващата функция на ДАНС трябва да се разясни и отчетливо да се разграничи от ролята на агенцията в разузнаването. Трябва да бъде установен парламентарен контрол, като парламентът не трябва да се намесва в разследванията, а да гарантира нормална отчетност. Необходимо е да бъдат изяснени ролята на разследващите магистрати и техните правомощия при специални разследвания.

Неспазването на изискванията за поверителност и за защита на свидетели по време на досъдебната и съдебната фаза е повтарящ се проблем, който трябва да бъде решен.

Трябва да се укрепи административният капацитет на правоприлагащите и съдебните органи. Полицията има нужда от по-добре обучен персонал и съответното оборудване, за да разследва сложни случаи. Трябва да приключи компютризирането на работата на съдебните органи и да се внедрят по-ефикасни системи за управление на случаите в досъдебната фаза.

Разработването на единна информационна система ще предостави полезна информация и данни за ефикасността на съдебната система и следователно ще улесни работата на Висшия съдебен съвет и Министерството на правосъдието, особено що се отнася до ролята на министерството в изготвянето на политиката за наказанията.

България трябва да работи за повече прозрачност, по-добро оповестяване и регулиране на движението и трансакциите с финансови активи, за да успее да установи кои финансови активи са от престъпни дейности и да се справи по- добре с тях. Също така е необходимо България да укрепи капацитета си за борба с измамите и за упражняване на адекватен финансов контрол. Също толкова важно е систематично да се ограничат конфликтите на интереси и нежелателното упражняване на влияние. Това е от особено значение, за да може България да продължи да получава финансиране от ЕС. Липсата на убедителни резултати при сегашните структури е удивителна и са необходими спешни мерки за справянето с нея.

3. ЗАКЛЮЧЕНИЯ

Целта на механизма за сътрудничество и проверка и свързаните с него показатели бе да се даде възможност на България да показва редовно, че е постигнала напредък в реформата на съдебната система и в борбата с корупцията и организираната престъпност. Българските власти са задължени да показват, че съдебната система работи и че разследванията на случаи на корупция и организирана престъпност водят до арести, съдебно преследване и, в зависимост от решението на съда, до присъди с разубеждаващ ефект и конфискуване на активи. До този момент България все още не е успяла да покаже, че съдебната й система работи ефективно.

Институциите и процедурите изглеждат добре на хартия, но не постигат резултати на практика; направени са препоръки, но те не се следват. Основните проблеми продължават да бъдат налице и са необходими спешни действия, за да бъдат решени.

Българските граждани заслужават да имат достъп до всички преимущества на членството в ЕС, което следва да допринесе за укрепване на върховенството на закона и за премахване на корупцията. Осъществяването на напредък в изпълнението на показателите, заложени в рамките на механизма за сътрудничество и проверка, и в разсейването на съмненията относно способността на България да се справи с корупцията и организираната престъпност ще позволи на българите да се възползват от тези преимущества и ще засили доверието им във върховенството на закона. Това ще има дългосрочен положителен върху българската икономика. България има отговорности към други държави-членки, например в рамките на политиките за правосъдие и вътрешни работи и по отношение на общото управление на средства от ЕС. Адекватният административен капацитет и ефективният контрол върху конфликта на интереси, измамите и финансовите нередности са необходимо условие, за да може България да се възползва пълноценно от предприсъединителните и структурните фондове на ЕС.

Тези фондове представляват практическото изражение на солидарността на Съюза с България и е в интерес на всички те да бъдат използвани за подпомагане на регионите в по-неблагоприятно положение в страната.

Необходими са ясна стратегия и категоричен ангажимент на всички равнища за реформиране на системата. Това не означава просто да се даде време на новите институции и процеси да докажат ефективността си. Дори със съществуващите структури и въпреки техните недостатъци България би трябвало да бъде в състояние да демонстрира резултати в борбата с организираната престъпност и корупцията, да предотвратява конфликти на интереси и да се справя по убедителен начин с предполагаемите връзки между част от политическата класа, бизнеса и организираната престъпност.

За да гарантира ефективното усвояване на средствата от ЕС, е нужно България не само да укрепи значително административния си капацитет, но и да намали драстично предпоставките за корупция на високо равнище и дребна корупция и да се бори енергично срещу организираната престъпност.

Продължаваща нужда от сътрудничество

Установяването на стабилна администрация и съдебна власт в България, които са в състояние да се справят успешно с корупцията и организираната престъпност, е в интерес не само на България, но и на ЕС. Затова сътрудничеството и подкрепата са от основно значение. Поради тази причина Комисията понастоящем смята, че подкрепата е по-ефективно средство от санкциите, и няма да използва предпазните клаузи, съдържащи се в Договора за присъединяване. Ясно е обаче, че нуждата от запазване на механизма за сътрудничество и проверка ще бъде налице за още известно време.

Изготвеният през февруари доклад в рамките на механизма за сътрудничество и проверка насочи внимание върху значителното подпомагане, което България е получила от държавите-членки и от Комисията през последните години, както под формата на финансиране, така и под формата на техническа експертиза. Това подпомагане не винаги носи очакваните резултати и е налице нарастващо недоволство сред държавите-членки, които предложиха своята подкрепа, поради липсата на прозрачност и резултати при контактите си с българската администрация и слабите резултати.

Важно е процесът на реформи да се съживи, като подпомагането се използва по-добре.

Всички страни трябва да подновят усилията си и да помогнат на България да успее. България призна, че се нуждае от независимо експертно мнение на високо равнище. Комисията е готова да работи в сътрудничество с България и останалите държави-членки и да оказва помощ, но иска получателите на тази помощ да предоставят достъп до информация и да използват съветите по стратегически и ефективен начин, който да позволи постигането на напредък в реформата.

Перспектива

Ситуацията в България представлява разнородна картина. Реформата в съдебните и правоприлагащите структури е важна възможност за България: тя е необходима и дългоочаквана. Тест за напредъка ще бъде постигането на значителни резултати в разследването, съдебното преследване и произнасянето на съда по дела за корупция на високо равнище и организирана престъпност.

Със създаването на държавна агенция „Национална сигурност“, с предложението за реформа на Министерството на вътрешните работи и с назначаването на заместник министър-председател, който да координира стабилното управление на средствата от ЕС, България предприе стъпки в правилната посока. Сега България трябва да превърне думите в действия и да следва ангажимента си за сериозна реформа. Комисията силно окуражава България да ускори реформите и да запази тясното си сътрудничество с останалите държави-членки и Комисията, така че заедно да успеят да се справят с оставащите значителни предизвикателства.

България може да разчита на пълната и активна подкрепа на европейската Комисия при този процес.